Organização do sistema

O Ensino Superior organiza-se num sistema binário, constituído pelo ensino universitário e pelo ensino politécnico. Sendo fundamental para a discussão, importa referir que o RJIES define que o ensino universitário deve «orientar-se para a oferta de formações científicas sólidas, juntando esforços e competências de unidades de ensino e investigação» e que o ensino politécnico deve «concentrar-se especialmente em formações vocacionais e em formações técnicas avançadas, orientadas profissionalmente».

Ora, apesar desta matriz politécnica e universitária estarem bem definidas no que à sua natureza diz respeito, não é verdade quando nos referimos à tipologia das instituições. A binariedade assumida é de base institucional, sendo estabelecido que, salvo raras exceções, cada instituição tem apenas ciclos de estudo universitário ou politécnico. Assim, em relação às instituições de ensino universitário, diz o RJIES que são «instituições de alto nível orientadas para a criação, transmissão e difusão da cultura, do saber e da ciência e tecnologia, através da articulação do estudo, do ensino, da investigação e do desenvolvimento experimental». No que concerne às instituições de ensino politécnico, estas são «instituições de alto nível orientadas para a criação, transmissão e difusão da cultura e do saber de natureza profissional, através da articulação do estudo, do ensino, da investigação orientada e do desenvolvimento experimental». Esta semelhança na descrição das suas missões aproxima em teoria e na prática a missão das instituições de ensino superior, sendo também semelhantes as atribuições das mesmas definidas no art.º 8 do RJIES. É possível verificar no marasmo de formações ministradas, quer em universidades, quer em institutos politécnicos, que a matriz identitária que deveria marcar cada um dos subsistemas se perde indelevelmente na ânsia das instituições quererem ministrar formações de todos os tipos, por forma a competirem entre si e se tornarem amplamente mais atrativas à captação de estudantes.

Desta feita, defende a FAP que não deve deixar de ser feito um debate sobre binariedade e que qualquer binariedade que se institua deve ser baseada em critérios claros e objetivos, ao contrário do que existe hoje: um conjunto de diferenças legislativas, regulamentares e operacionais próprias para cada subsistema, sem porém implicar na prática uma verdadeira diferenciação nas missões, quer pela existência na rede pública de ensino superior de ciclos de estudos e unidades orgânicas politécnicas integradas em universidades, quer pela aproximação que ao longo dos anos tem existido na prática entre a formação universitária e politécnica. Constata-se assim que se perdeu a base da binariedade institucional legalmente consagrada, sendo também mais as exceções dos ciclos de estudo que são ministrados em ambos os subsistemas do que a regra de divisão das formações entre os mesmos.

A FAP entende que um sistema binário deve assentar numa diferenciação bem definida das missões, baseada em critérios mais objetivos e que inequivocamente permita classificar as formações a ministrar no âmbito universitário e no âmbito politécnico. Assim, o sistema binário deve assentar em critérios claros, não ao nível da instituição, mas ao nível de unidade orgânica ou de ciclo de estudos que possa otimizar a eficiência da rede, bem como potenciar as sinergias possíveis entre atividades de cariz diferente, aumentando a massa crítica. Certo é que a discussão da binariedade não aparece isolada, sendo praticamente indissociável da necessária reorganização da rede do Ensino Superior, há muito defendida no seio da FAP.

A FAP, defensora da existência de uma rede pública de instituições de ensino superior, está preocupada com a falta de estratégia existente na sua (re)organização. A discussão em torno do tema tem bem mais de uma década e meia de existência, tendo sido os efeitos práticos praticamente nulos, revestidos sempre de grande resistência motivada pela aversão à mudança, fruto de interesses instalados e de infundados receios acerca do futuro das instituições e da qualidade das suas formações.

A rede de instituições de ensino superior nacional compreende as instituições de iniciativa pública e privada. Dentro da atribuição do Estado enquanto detentor da rede pública, interessa nesta reflexão olhar com maior detalhe para a rede pública de instituições. Portugal tem uma rede pública de instituições assente na existência dum sistema binário, criando em cada ramo, universitário e politécnico, diversos patamares institucionais - universidade, instituto universitário, instituições universitárias não integradas, instituto politécnico e instituições politécnicas não integradas.

No ano letivo 2014/2015, a rede universitária pública é constituída por 13 universidades e 1 instituto universitário e a rede politécnica pública por 15 institutos politécnicos, unidades orgânicas integradas em 7 universidades e 5 escolas não integradas nem em universidades, nem em institutos politécnicos. No total, apresentam-se 34 instituições diferentes de ensino superior público, reconhecendo a FAP que é por demais evidente a necessidade de encurtar este número, sem que esta diminuição implique uma regressão da capacidade instalada ou de qualidade das formações de nível superior.

Os últimos anos mostraram que se pode fazer diferente no sentido de encontrar as sinergias que levem à criação de novas entidades. A Universidade de Lisboa (ULisboa) nasce exatamente disso, sendo a sucessora das anteriores Universidade Técnica de Lisboa e Universidade de Lisboa resultando do processo de fusão entre as duas instituições (Decreto-Lei n.º 266-E/2012, de 31 de dezembro). Mas mesmo neste processo é necessário fazer algumas modificações. Entende a FAP a fusão como positiva para estas entidades, no entanto, a reorganização interna deixou algo a desejar, uma vez que se mantiveram o mesmo número de unidades orgânicas e toda a replicação de formações (mesmo que sendo pouca) continuou a existir por sobreposição de algumas áreas do saber.

De acordo com o quadro legal em vigor, é hoje possível às IES promoverem a sua racionalização e reorganização internas, bem como trabalharem em conjunto, promovendo sinergias, através das mais variadas formas jurídicas. No entanto, salvaguardando raras e insipientes exceções, nada foi verdadeiramente feito no sentido de reorganizar a rede de ensino superior português.

Pensar a reforma da rede representa uma estratégia nacional de racionalização, de partilha de interesses comuns e de caminho para atingir uma meta importante: um ensino superior melhor e mais eficiente na medida em que se pode reduzir o excesso e o desperdício de manter operacionais diversos processos burocráticos em instituições de ensino superior de reduzido tamanho e impacto. Assim, esta reforma tem de efetivamente sair do papel e ser evidente aos seus executores e promotores a mais-valia da sua implementação. Mas, de facto, não tem sido operacionalizada desta forma. Entende-se assim fundamental o exercício que se segue, focado na apresentação de alternativas que sejam verdadeiros passos no sentido de reorganizar a rede de ensino superior.

Neste seguimento, a FAP manifesta-se contra a existência das múltiplas tipologias de instituições de ensino superior, defendendo antes que, pelo menos no que diz respeito ao ensino superior de iniciativa pública, a necessidade de racionalizar a rede institucional recomenda para já que se reconduzam todas as instituições de ensino superior a apenas universidades e politécnicos, procedendo-se às fusões e integrações que sejam necessárias (e.g. integração das escolas superiores de enfermagem de Lisboa, Porto e Coimbra, não integradas, nos respetivos institutos politécnicos).

A FAP defende ainda, além da imediata integração das escolas não integradas, a fusão de universidades e politécnicos de menor dimensão, com base num critério de proximidade geográfica, não excluindo deste processo de fusões a integração de unidades orgânicas de institutos politécnicos em universidades, quando daí possam comprovadamente advir vantagens. Reconhece-se que esta proposta em nada compromete o funcionamento do sistema uma vez que a experiência de integração de unidades de formação e unidades orgânicas politécnicas ocorrida no passado não prejudicou o funcionamento dos ciclos de estudo, podendo assim permitir uma racionalização interessante da rede pública que diminua significativamente o número de IES.

A FAP acredita ainda que a possibilidade de criação de consórcios, como estruturas de maior dimensão assentes na colaboração e motivadas pela adesão voluntária das diversas instituições, é positiva no atual contexto, constituindo uma potencial primeira etapa na estratégia de consolidação da rede de ensino superior que tem em vista a sua reorganização racional.

Parece à FAP que a tutela tem demonstrado um inequívoco desinteresse pela reorganização séria da rede de ensino superior: mesmo admitindo a FAP que esta não é uma tarefa trivial, a não revisão do RJIES e a tardia e insipiente regulamentação dos consórcios entre as IES correspondem com um cenário de atraso sucessivo que deixa a descoberto a falta de uma verdadeira vontade governamental de reformar a rede: se tal não fosse, ter-se-ia já há muito constituído o único órgão previsto na lei que tem por missão promover tal reforma ou para ela contribuir, emitindo parecer - o Conselho Coordenador do Ensino Superior (CCES). Esta permanente inexistência do órgão previsto na lei há quase oito (8!) anos é uma confissão encapotada dos sucessivos titulares da pasta do ensino superior de que nada querem ver feito neste assunto.

Solicitamos assim ao atual Governo a conclusão dos processos pendentes nesta matéria, ainda que estejam muito aquém do idealizado inicialmente. Aos governantes que se constituirão após o ato eleitoral de 2015, exigimos a seriedade de assumir esta como uma prioridade estratégica para o Ensino Superior, a fim de se reorganizar, de uma vez por todas, a deficiente rede que proliferou durante os últimos anos.

Surgiu durante o último ano da presente legislatura a intenção de regulamentação da figura do consórcio entre instituições de ensino superior. Apesar de legalmente previstos no art.º 17 do RJIES, salvo raras e insipientes exceções, faltou vontade às instituições e capacidade a sucessivos Governos para recorrerem ao estabelecimento de consórcios como primeira etapa na estratégia de consolidação da rede de ensino superior.

Assim, perante a manifestada vontade da tutela de legislar sobre o tema, não pode a FAP deixar passar a oportunidade de, à partida, tecer algumas considerações que entende serem úteis para uma regulação dos consórcios eficaz, eficiente e efetiva. Espera-se que, apesar de constituir uma medida avulsa dissociada de uma estratégia conhecida que pretenda a obtenção de um sistema de ensino superior o mais racional possível, tal regulamentação possa pelo menos corresponder a um primeiro passo na mudança de paradigma na colaboração entre as instituições e que se criem as condições para que, proativamente, estas caminhem no sentido de interagirem e unirem esforços na articulação plena e séria dos seus objetivos, na partilha de recursos e na prestação de serviços conjunta. A promoção e o incentivo real deste contacto entre as instituições permite-lhes experimentar novas formas de organização partilhada, ajudando-as a conhecer as potenciais mais-valias que decorrem do trabalho conjunto entre diversas entidades na persecução de objetivos comuns.

Desta forma, a FAP acredita que a possibilidade de criação de consórcios, como estruturas de maior dimensão assentes na colaboração e motivadas pela adesão voluntária das diversas instituições, é positiva no atual contexto, sendo que não devem ser esquecidas as soluções de intervenção também nesta moção apresentadas: a integração das escolas politécnicas não integradas nos politécnicos correspondentes; a fusão de instituições (universidades e politécnicos), considerando o critério de proximidade geográfica, sempre que se admitam verdadeiros ganhos de escala nesse processo e tendo especial atenção às instituições de menor dimensão; a integração de unidades orgânicas de institutos politécnicos em universidades, naturalmente na ótica do ganho de vantagens relacionadas com o processo.

No que diz respeito à regulamentação dos consórcios propriamente dita, é imprescindível que a visão assumida pela tutela não prejudique a possibilidade de estabelecimento deste tipo de cooperação entre instituições de subsistemas diferentes, pois os diversos tipos de envolvimento que possam ser assumidos entre as instituições em nada dependem da sua natureza universitária ou politécnica. A acrescer a isto, não pode o Governo deixar arrastar a concretização destes consórcios, sendo imperativo que exista, associado a esta regulamentação, o estabelecimento de incentivos claros que beneficiem as instituições consortes a assumir o envolvimento, de forma a potenciar a aproximação de organizações que estão muitas vezes acantonadas e acomodadas e que não desenvolvem sinergias com o exterior.

Assume-se como estratégica a cooperação entre as instituições que se materialize na concretização de consórcios com vista a organizar e racionalizar a oferta formativa, potenciando a existência de cursos partilhados e projetos conjuntos; partilhar recursos humanos docentes e não docentes; promover candidaturas conjuntas a programas europeus; facilitar a mobilidade nacional dos estudantes; ganhar escala na atuação conjunta ao nível dos serviços de ação social; incrementar a qualidade da investigação, quer pelo reforço da massa crítica, quer pela complementaridade de projetos já existentes; participar ativamente na concretização de programas de desenvolvimento regionais; trabalhar conjuntamente na atração de estudantes e investigadores estrangeiros; promover o desporto universitário; e levar a cabo outras potenciais ações que enfatizem uma inteligente racionalização da rede.

No âmbito do Ensino Superior, o início de 2015 foi marcado pela assinatura do consórcio UNorte.pt estabelecido entre a Universidade do Porto, a Universidade do Minho e a Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro. Apesar da iniciativa ter sido realizada à margem de qualquer tipo de regulamentação extra face à já existente no cenário atual, entende a FAP que não deve o regular funcionamento deste consórcio ser afetado negativamente por qualquer iniciativa imposta pelo Governo. Aliás, é já noticiado que as Universidades do Centro (Universidade de Aveiro, Universidade de Coimbra e Universidade da Beira Interior) têm em vista a criação de acordo semelhante. A FAP louva a proatividade tida pelas instituições na procura de sinergias e de alinhamentos em torno da racionalização da rede e tendo em vista os ganhos de escala, mas alerta que em nenhum momento estes acordos devam ser justificação para a existência de propostas que prejudiquem a qualidade do ensino ministrado ou agravem as condições de frequência dos estudantes no ensino superior.

É já conhecido um anteprojeto de decreto-lei sobre os consórcios entre as instituições de ensino superior públicas, o qual em pouco satisfaz a grande curiosidade e ânsia em torno da regulamentação dos consórcios. Em primeiro lugar, tal regulamentação evidencia-se altamente insipiente, não criando nada de novo face ao quadro atualmente vigente. Por outro lado, apresenta-se ainda mais limitadora, na medida em que força a que os consórcios se realizem sem grande liberdade, não havendo lugar a qualquer incentivo ao seu estabelecimento. A acrescer a isto, a regulamentação apresentada colide com os consórcios até então desenvolvidos à luz do atual quadro legal e com outros que já estão em preparação, para lá de impor de forma quase ostensiva a presença da tutela na validação de um conjunto de ideias e de orientações estratégicas que devem ser desenvolvidas exclusivamente pelas instituições consortes. Entende a FAP que este anteprojeto está muito longe da expetativa criada em torno dos consórcios, devendo esta regulamentação proporcionar reais incentivos à formação destes convénios, não devendo em algum momento interferir na autonomia das instituições, constitucionalmente consagrada.

É evidente que a regulação da rede de ensino superior não foi uma prioridade enquanto proliferou o ensino superior em Portugal. Apesar de cientes de que os números do ensino superior devem continuar a aumentar, por forma a atingir as metas propostas por Portugal, por exemplo, no âmbito da Estratégia Europa 2020, tal aumento não pode justificar a irracionalidade do número de instituições existente ou a sua natureza, sendo necessário clarificar que a um maior número de instituições não corresponde um maior número de estudantes.

As escolas politécnicas não integradas representam um aspeto singular da rede nacional de instituições de ensino superior. As Escolas Superiores de Enfermagem de Porto, Lisboa e Coimbra, a Escola Superior Náutica Infante D. Henrique e a Escola Superior de Hotelaria e Turismo do Estoril são as 5 escolas politécnicas que não se encontram integradas em nenhuma universidade ou instituto politécnico, representando uma incoerência no sistema que deve ser corrigida.

Neste sentido, defende a FAP a integração das escolas politécnicas não integradas nos correspondentes institutos politécnicos uma vez que estas escolas representam uma diferença no sistema que atualmente não faz qualquer sentido. Apenas a apatia do Governo justifica a situação presente, sendo imperativo colocar em marcha o compromisso em relação a este tema, assumido nas linhas de orientação estratégica para o Ensino Superior.

Quando se abordou uma proposta de alteração do RJIES da lavra deste Governo, datada de 2012, era patente que tal proposta pretendia a extinção do regime fundacional.

A criação deste regime realizou-se com determinados objetivos, cujo cumprimento não foi devidamente avaliado e debatido, uma vez que na mente governativa a proposta até se destinava a quem nunca a quis, sendo depois adotada por um conjunto de instituições para as quais ela não teria sido “desenhada”. Este regime foi adotado em primeira instância pela Universidade do Porto, pela Universidade de Aveiro e pelo ISCTE que viram em tal regime ganhos em termos de autonomia e de facilidade de atuação. Hoje já não se pretende a extinção do regime fundacional como comprovam o avanço dos processos de transformação da Universidade do Minho e da Universidade Nova de Lisboa, no entanto é importante que se deixem algumas notas sobre o processo.

O Governo assinou com as instituições que revestem hoje o regime fundacional contratos nos quais estas se comprometiam com objetivos concretos, por contrapartida a um financiamento plurianual que permitisse e premiasse esse cumprimento, promovendo um desenvolvimento institucional ambicioso e internacionalmente comparável. Estas instituições cumpriram todas as suas obrigações contratualizadas quando o Governo nem um euro transferiu das verbas que se comprometeu a atribuir: ou seja, fizeram estas instituições, de regime fundacional, o “mais com menos” que o Governo apregoa como solução de austeridade. É hora das instituições reivindicarem o que lhes é devido, denunciando a FAP este incumprimento que, para lá de prejudicar a seriedade e o trabalho das instituições, constitui também um ataque indireto aos estudantes do ensino superior na medida em que tantas vezes as instituições buscam no aumento da propina devida pelos estudantes a forma de se equilibrarem financeiramente. Não aceitamos que o Governo seja exigente numas matérias e que deixe as suas responsabilidades de lado noutras, exigindo coerência e seriedade e sobretudo o cumprimento das suas obrigações contratualmente definidas.

A introdução do RJIES no panorama nacional de ensino superior criou algumas mudanças na orgânica das instituições, iniciando-se desde logo pela criação de um Conselho Geral por cada IES que passa a englobar, para lá de representantes dos docentes e dos estudantes, a possibilidade de ter representantes dos não docentes e não investigadores e ainda a introdução de personalidades externas à instituição. Ora, aquando da tão esperada e urgente revisão do RJIES, fará sentido também introduzir alterações em alguns destes órgãos.

A FAP entende que deve deixar de competir somente ao Conselho Geral a eleição do reitor ou presidente da instituição, conforme o caso, prevendo-se para tal eleição a constituição de uma assembleia eleitoral específica. Este procedimento não é novo, já foi utilizado no passado em algumas instituições e possibilita que esta assembleia possa ser mais representativa da realidade da instituição por inclusão de maior número de representantes dos mais diversos corpos, sendo que uns pertenceriam à mesma por inerência (o próprio Conselho Geral em funções, diretores de unidade orgânica, diretores de serviços autónomos, presidentes das associações de estudantes, por exemplo) e ainda outros por eleição dos seus pares. No entender da FAP, um processo como a eleição do responsável máximo de uma IES para um conjunto alargado de anos deve ser verdadeiramente participado e representativo da realidade, eliminando qualquer dúvida ou incerteza acerca de tal eleição e dando espaço a que mais personalidades se comprometam com a eleição do seu representante máximo. Esta alteração na eleição reforçaria a independência do Conselho Geral no acompanhamento e fiscalização da gestão da IES, responsabilizando-a. Seria importante ainda para o funcionamento dos Conselhos Gerais que fossem definidos prazos comuns para a apresentação e aprovação dos planos e relatórios de atividades das IES, bem como do seu orçamento e dos seus relatórios de contas, em concertação com o Governo, principalmente no que diz respeito aos valores orçamentais a apresentar à tutela anualmente.

Para além destas alterações, deve a composição do Conselho Geral ser melhorada: mantendo os limites numéricos dos seus titulares entre 15 e 35, deve este conselho passar a ser composto por um número ímpar de membros, dos quais pelo menos um seja representante do pessoal não docente e não investigador, ao contrário do que hoje acontece, visto que esta presença é facultativa. Quanto à representatividade dos demais corpos e da inclusão de personalidades externas, deve ser garantido que nenhum corpo tenha um número de representantes igual ou superior a 50% do total, sendo que o número de representantes dos estudantes deve ser superior ao número de personalidades externas.

O mandato do reitor ou presidente deve ser alargado para cinco anos, no sentido de desfasar a eleição do próprio da eleição do corpo da IES hoje responsável pela sua eleição, que funciona em lógica de quadriénios. O critério da sua elegibilidade deve ser a titularidade do grau de doutor e não a categoria profissional de professor ou investigador, e devem ser especificadas as condições legais em que «individualidades de reconhecido mérito e experiência profissional relevante» (RJIES, artigo 86, nº4, alínea b)) possam ser candidatos a presidentes de institutos politécnicos. Deve ainda ser definido o número limite de vice-reitores e pró-reitores, vice-presidentes e pró-presidentes em função da dimensão da instituição de ensino superior, considerada em função do número de estudantes, docentes (e seus ETI) e do pessoal não docente, sendo também definida em função das receitas próprias e da dispersão geográfica.

Também no sentido de rever a gestão das próprias instituições, o Conselho de Gestão das instituições de ensino superior, bem como conselho executivo das unidades orgânicas, quando exista, devem ver a sua composição alterada no sentido de incluir obrigatoriamente um estudante, com ou sem direito a voto. Consideramos fundamental a presença próxima dos estudantes e seus representantes na gestão quotidiana das instituições por forma a intervirem ativamente na definição do caminho a traçar pela IES diariamente.

Entende ainda a FAP que a atuação das associações de estudantes não pode estar desfasada do que é a ação pedagógica institucional definida nos Conselhos Pedagógicos de cada uma das unidades orgânicas ou instituições. Assim, entendemos como uma boa prática a presença do Presidente da respetiva associação de estudantes ou seu representante nas diversas reuniões, sendo-lhe naturalmente vedado o direito de voto para não destruir a paridade do órgão referido.

Ainda no que diz respeito à orgânica das instituições, deve ser definido um conjunto alargado de incompatibilidades que promovam uma gestão mais democrática, participada e transparente das instituições, eliminando acumulações indesejadas e potencialmente duvidosas. Deve ser estabelecido assim que todos os eleitores do reitor ou do presidente devem estar impedidos de ser por ele nomeados durante esse mandato, devendo também acabar a possibilidade de inerência da presidência do Conselho Científico ou Técnico-Científico e do Conselho Pedagógico pelo presidente e vice-presidente ou diretor e subdiretor da unidade orgânica, e deve ser impedida aos presidentes, vice-presidentes, diretores e subdiretores de unidades orgânicas, presidentes do Conselho de Representantes, vogais do Conselho Executivo de unidade orgânica e dos serviços autónomos, provedores, membros do Conselho de Gestão, membros do Senado, administradores ou diretores de serviços autónomos a acumulação desses cargos com o de titular do Conselho Geral. No sentido de alargar a possibilidade de eleição para a gestão das unidades orgânicas, deve ser consagrada a elegibilidade de qualquer titular do grau de doutor para o cargo de presidente ou diretor, sendo que ficará sempre reservado aos eleitores a sua escolha final.

O RJIES criou em cada instituição de ensino superior, «nos termos fixados pelos seus estatutos, um provedor do estudante, cuja ação se desenvolve em articulação com as associações de estudantes e com os órgãos e serviços da instituição, designadamente com os conselhos pedagógicos, bem como com as suas unidades orgânicas», sem prejuízo do seu funcionamento em IES que já haviam criado figura semelhante na sua comunidade académica.

Tem-se revelado positiva no seio do funcionamento regular das instituições a existência de um provedor do estudante, com as responsabilidades que lhe são legalmente consagradas. Neste sentido, manifesta-se a FAP agradada com a inovação implementada, sendo no entanto crítica com alguns aspetos, nomeadamente com a diferenciação existente entre as condições de exercício dos diferentes provedores, nas diferentes instituições.

Neste sentido, a FAP concorda completamente com a harmonização do cargo do provedor do estudante, porque a diferença de regimes não faz sentido dentro de um regime jurídico uniforme das IES, e porque as diferenças, entre outros problemas da figura do provedor do estudante, não só não têm contribuído para que o cargo tenha um papel institucional e nacional relevante (apesar das positivas formas de coordenação entre os diferentes titulares do cargo), como têm remetido muitas vezes a função de provedor do estudante a uma insignificância e inutilidade prática muito grave. Assim, defende a FAP que seja uniformizado o cargo de provedor do estudante, através da aprovação de diploma competente que cumpra este desígnio de uniformizar as condições e garantias de exercício desse cargo, incluindo remuneração, duração de mandato, incompatibilidades (o exercício do cargo de provedor do estudante deve ser em exclusividade, incompatível com o exercício de qualquer outro cargo e incompatível com o exercício da docência), bem como formas de coordenação entre os diferentes provedores.